關鍵詞︰歐盟治理、歐盟東擴、體制改革、資源分配
過去兩篇討論歐盟數位市場及能源政策,最後一篇是有些冷門,卻是歐盟必然要面對的問題︰俄烏戰爭後的成員國管治(membership management)問題。儘管根據《歐盟條約》及昔日慣例,歐盟在候選國入盟的時間表幾乎是由歐盟單方面控制,但俄烏戰爭改變了東歐及高加索地區的安全框架,也迫使歐盟在處理候選國入盟時間表及有關該地區加入歐盟申請作出改變,直接影響歐盟以及歐洲共同市場的未來發展。
被迫東擴的歐盟體系
根據歐盟的官方說法,現時歐盟一共有7個候選國(candidate country),分別是來自西巴爾幹地區的阿爾巴尼亞、黑山、北馬其頓及塞爾維亞,來自東歐地區的摩爾多亞及烏克蘭,以及土耳其。而除候選國以外,歐盟亦將同在巴爾幹半島的波斯尼亞及科索沃,以及首次將高加索地區的格魯吉亞,列為「潛在候選國」(potential candidate country)。因此,假如上述申請在不久將來完全獲得成員國資格,歐盟及歐洲共同市場將會是一個由37個國家組成的龐大經濟體。假如從規模經濟而言,似乎是一個相當吸引的結果,特別是巴爾幹半島地區有不少的礦石資源,也因為其地勢及地理環境令水力及風力發電成為未來可被利用的能源優勢,而烏克蘭更有「歐洲糧倉」的美譽。
誠然,假如在歐盟控制的「東擴時間表」下運作,這些經濟資源對歐洲共同市場而言也許是利多於弊。然而,俄烏戰爭的一大後遺症,在於歐盟「被迫」加速接納東歐國家為候選國,甚至開先例接納高加索地區國家為潛在候選國。事實上,高加索地區問題不比烏克蘭少,除2008年俄羅斯對格魯吉亞的軍事行動外,阿塞拜疆及阿美尼亞的武裝衝突也是一個計時炸彈,足以令歐盟進一步捲入衝突旋渦。若非俄烏戰爭,這些「歐盟睦鄰國家」(European Neighbourhood State)的入歐申請本來排在「西巴爾幹」國家,甚至連能否加入歐盟本身也是一個問號。畢竟烏克蘭之所以選出親俄的亞努科維基(Viktor Yanukovych)為總統,格魯吉亞在2008年後幾乎再沒有提及入歐夢,一方面是受俄羅斯影響,另一方面也是歐盟一直不肯給予明確入歐路徑的結果。而烏克蘭甚至是摩爾多亞在今年竟然「遲來先上岸」,對部份「西巴爾幹」國家而言自然不是味兒。
改革勢在必行卻也勢必難行
即使能否入盟歐盟及歐洲執委會仍有一定程度的主導權,但歐盟要為未來成為一個「37個國家整合」的超國家組織,歐盟的體制改革似是勢在必行。正如德國總理蕭爾茨(Olaf Scholz)在6月通過確認烏克蘭、摩爾多亞及格魯吉亞候選國及潛在候選國身份後指出,歐盟未來繫於東擴以及歐盟內部改革。他更特意指在議案表決及國家行使否決權的制度假如未來有所改變,歐盟未來根本是寸步難行。事實上,法國總統馬克龍(Emmanuel Macron)也認同歐盟體制改革勢在必行,甚至借5月「歐洲未來峰會」(Conference on the Future of Europe)這些官民合作的平台,推動修改歐盟條約的議程,但卻遭到北歐及東歐國家的冷對待。另一方面,歐洲執委會及歐洲議會同樣渴望推動歐盟條約改革,後者認為可見的成員國擴張會令議會難以有效運作,前者則對不同意見的成員國增加意味著否決權的風險提升表示擔憂。
然而,在歐盟現時要處理支援烏克蘭戰場、解決高通貨膨脹問題及完成能源市場改革,歐盟及成員國政府根本無力提出更多具爭議性的體制改革法案供成員國思考,特別是修改否決權意味一些早已面臨歐洲執委會懲罰風險的國家如波蘭及匈牙利失去最後的保障。另一方面,單是為解決俄烏戰爭對摩爾多亞的影響,歐盟額外撥備7500萬歐羅改善該國的能源市場,以及1300萬支援難民問題。但真正的影響往往是入盟之後的資源分配機制,畢竟經歷2004年東擴後已發展但較落後的西歐國家對資源落入更較落後的東歐國家早已有所不滿,假如沒有進一步改革歐盟財政分配準則,這些不滿將由原來的西歐國家進一步伸延至2004年加入的東歐國家甚至其他候選國,這對於急需成員國合作以解決經濟結構問題的歐盟而言,也不是提出這些涉及資源重配政策的良好時機。
但最諷刺的是,不論俄烏戰爭在來年是否繼續,歐盟均要提出可行的方案解決這些「體制問題」︰假如戰事持續,歐盟如何平衡對其他候選國及對烏克蘭長期支援的資源公義,以及具體未來整合的路線圖;假如戰爭完結,歐盟如何盡快收拾殘局的同時,盡快開展體制改革或提出更務實的政策改革,逐漸讓東擴所帶來的經濟及政治問題轉化為利益,這是決定歐盟2023年後穩定的重大事項,卻也是一般經濟分析不會告訴投資者的「政治風險」。
陳偉信
Orientis 研究總監
(三之三)