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一個星期過去,法中關係及歐中關係也因著一些外交言論再起波瀾︰中國駐法國大使盧沙野在接受法國LCI/TF1的清談節目時,提出「前蘇聯國家地位未確定」的言論,旋即引起多個歐盟成員國及烏克蘭不滿,事後中國外交部也表明這並非北京的官方立場,也隨即向烏克蘭總統澤連斯基(Vladimir Zelensky)通電話,表明北京在俄烏戰爭的中立及希望和平的立場。另一方面,彭博通訊社報道德國將考慮限制與半導體行業相關的化學物料出口到中國,似乎表示德國將加入美國封殺中國半導體產業政策。雖然德國總理辦公室在翌日表示並沒有相關計劃,但在歐盟本身都要加強晶片生產的前提下,德國如何平衡美國要求及中國市場將是德國對華政策的另一考驗。
為何筆者先要提出兩個歐洲對華政策截然不同的論調?第一個原因,是我們假如只跟隨這些外交言論分析歐中未來關係的走向,大抵我們每一個星期都可能要推翻上一個星期的想法,這是「時事評論」而非「地緣政治風險評估」。兩者的分別,在於前者帶來的是受邀供稿者的稿費,後者帶來的是投資者可從中獲得的政策紅利及風險管理。第二個原因,是希望告訴投資者這其實就是歐盟當下對華政策的寫照及問題,不同成員國言論前後不一,外交政策看似雜亂無章的超國家組織。然而,所謂的雜亂無章也不過是建基於前述「分析外交言論」的手法,假如以上周討論的地緣政治分析框架,其中歐中關係的分析其實是條理分明。
歐盟對中關係的「中間選民取態」改變︰俄烏戰爭的界外效應
自2012年中國提出「16+1」的區域經濟合作框架後,歐盟內部一直擔心北京會借「16+1」內的經濟投資作為外交籌碼,分化歐盟成員國對華政策的立場。同時,北京提出的「一帶一路」政策也積極向東歐及南歐國家提供不同的投資機遇,也推動企業併購不同的歐洲港口延伸「21世紀海上絲綢之路」,進一步加強北京對東歐及南歐的經濟影響力。然而,這些經濟影響力在過去一年幾乎被完全抵銷。根據皮尤研究中心(Pew Research Centre)所做的民意調查顯示,主要的南歐及東歐國家包括西班牙、波蘭、希臘及匈牙利,她們對華的不友好態度是歷來新高,當中希臘及匈牙利更是首次超過一半或以上。另一方面,根據拉脫維亞斯特拉金什大學(Universidad Stradiņš de Riga)的去年發表的研究報告指出,儘管波羅的海三國對北京的態度更多是傾向中立,但總體而言負面態度多於正面,特別是本國語系相對於俄語系社會對華情緒更傾向負面。
事實上,正如早前分析法中關係的基本盤時指出,影響歐中關係兩大主軸是「殘酷距離」(tyranny of distance)及「貿易主導」(primacy of trade),而因為大部分歐洲國家與中國並沒有明顯的地緣政治爭議,因此成員國與中國雙邊關係以及歐盟中國關係的發展重點,自然是如何促進貿易及投資。而北京也適時地提供「16+1」的區域合作框架「繞過」歐盟那繁瑣的官僚程序,也在海外直接投資(foreign direct investment)尚未成為歐中關係的敏感議題時,與個別國家簽定雙邊商業合作協議,令過去數年這些南歐及東歐國家對北京的觀感變得愈來愈好。然而,俄烏戰爭(以及陸台問題)卻改變了「殘酷距離」這條主軸,也因此成為改變「中間選民取態」的關鍵因素。雖然北京並沒有直接參與這場在歐洲大陸的戰爭,卻因為這場戰爭令原來貿易主導的歐中關係加添了地緣政治議題的元素。
傳統而言,歐盟外交政策取態可粗分為「大西洋派」(Atlanticist)及「歐陸派」(continentalist),前者強調歐美關係在安全、經貿以及合作的重要性,認為大西洋兩岸要緊密合作以維持西方政經主流價值,具體例子自然是英美特殊關係(Special Relationship),以及一眾東歐國家在2003年伊拉克戰爭的取態與「舊歐洲」截然不同;後者則強調歐洲的未來繫於歐洲大陸的區域整合及合作,歐洲大陸既屬於支撐西方政經價值的中流柢柱,但同時它也有其獨特於英美世界的文化觀及價值取態,具體例子自然是現時馬克龍提出的「主權歐洲」(sovereign Europe)。而因為歐盟東擴,原來的相對強勢的「歐陸派」西歐國家,其影響力慢慢地被後來加入的「大西洋派」東歐國家所沖淡。
當然,即使作為「大西洋派」國家也不一定完全緊貼美國國家政策方針,所以即使在特朗普年代中美關係開始緊張,這些東歐及南歐國家不少仍視中國的經濟關係為國家經濟發展的動力,樂於接受來自中國企業的直接投資,直到不少東歐國家發現「16+1」框架其實沒有明顯的經濟利益才改變過來。更重要的是,基於歷史、社會及地緣政治因素,這些東歐國家視俄羅斯為國家安全的重要挑戰,特別是在2014年克里米亞事件之後這種安全恐懼變得直接而實在。但在俄烏戰爭上,北京提出「中俄關係無上限」的外交言論,因而被認定中俄在俄烏戰爭問題上已是「隱形結盟」(當然背後少不了美國加強塑造這個形象),令這些國家與中國之間突然多了「國家安全」議題,打破「殘酷距離」假定下的中歐關係,從而扭轉這些東歐國家對華政策立場。而這些國家長年依賴北約保護傘下的安全保證,已是後話。而當「國際派」(internationalist)的中立國如芬蘭及瑞典也因為俄烏戰爭放棄中間立場加入北約,以國家為主體並決定歐洲外交政策的歐洲理事會(European Council)的「中間選民取態」在對華政策上變得不友善,自然也是情理之內。事實上,即使代表「歐陸派」主軸的兩個國家法國及德國,她們的內部民意對華不友善的比率其實比這些「大西洋派」國家更高,但正如早前分析時指出,她們也不是完全「親華」,只是嘗試分層處理歐中關係當中的俄烏戰爭元素、經濟合作元素及美歐關係元素而已。
更緊密合作下的歐盟外交︰後里斯本改革的體制限制條件
除「中間選民取態」的改變令對華政策的限制條件有所改變外,歐盟涉外關係體制的改變以及歐盟現時面對的改革困境,讓對華政策的彈性相比上世紀60年代來得更少,令即使戴高樂將軍也難一展拳腳。首先,《里斯本條約》改革後的《歐盟條約》改變歐盟在直接投資政策的權限,讓歐盟今後將代表整個歐洲共同市場與第三方談判相關的直接投資協議,取代昔日不同國家可以有國家的雙邊投資協議。這樣的改變固然增加歐盟總體在直接投資協議時可以利用的外交籌碼,但同時也失去了歐盟成員國「脫離」歐盟官僚體制,與其他國家談判直接投資協議的彈性。更重要的是,歐盟獲得新的權限同時,也提升歐洲議會參與投資協議的權力,而歐洲議會也樂意使用這些權力影響歐盟涉外關係,《中歐全面投資協議》(Comprehensive Agreement on Investment)最後階段難產就是最佳的寫照。要注意一點的是,歐洲議會的對華立場是三個主要歐洲機構(其餘為歐洲執委會、歐洲理事會)中最強硬的一個,只要未來對華政策改變仍會涉及歐洲議會,其結果也是不言以喻。
另一方面,雖然現時歐盟外交政策仍以「一致同意」(unanimity)作為決策原則,但里斯本改革後的歐盟外交政策也引入「建設性棄權」(constructive abstention,即棄權票不會被視為反對外交政策行為)而強化歐盟外交政策的效率,而近年歐盟內部也開始討論是否在一些特定的領域如人道救援及經濟制裁上,可轉為使用「有效多數決」(qualified majority voting)原則,以強化歐盟面對地緣政治風險及參與全球治理的能力。建設性棄權的改革令國家挑戰「中間選民取態」的成本變得更高,因為假如她真的要反對一個外交行為,以往她可以以棄權這個詮釋空間較大的選項處理,但今天卻要表示明確反對,自然會面對更多的詰難及付出更大的政治及道德成本。以代表中東歐利益的維謝格拉德集團(Visegrad Group)為例,原為核心成員的匈牙利因為其政府相對親俄立場反對收緊對俄制裁,因而受到其餘三國領袖批評及排擠,進一步弱化匈牙利在歐盟內部的政治籌碼。特別是歐盟此時在改革時期,既有不少撥款等待通過,也有改變未來產業結構的政策出台,會需要更多政治籌碼作「投票交易」(vote-trading)及「政策同盟」(policy alliance),各國自然更願意在對華事務中向「中間選民取態」靠攏,也是在對華問題愈趨不友善的原因。
事實上,這亦解釋為何馬克龍政府會在訪問刊登後急急向其他歐盟成員國釐清法國在台海及對華政策立場,原因是他所表達的「立場」與歐盟內部的「中間選民取態」相差太遠,直接影響法國在歐盟內部的領導力,直接衝擊法國在歐盟內部的根本政治利益。而馬克龍的案例,也會成為大部份其他歐洲國家領導人的「反面教材」,除非上述分析在根本因素上出現明顯改變,歐中關係在未來只可能是在謹慎中前行,「去風險化」(de-risk)將會是未來歐中關係的主軸,也是投資者投資不同產業時要留意的政治風險。當然,具體產業的政治風險如何,Orientis會為個別投資者作深入評估。
Orientis研究總監
陳偉信博士