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上星期英國與歐盟簽訂名為《溫莎框架》(Windsor Framework)的政治協議,敲定《北愛協定》(Northern Ireland Protocol)的最新安排。到訪的歐洲執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)更「破格」獲英王查理三世(King Charles III)接見,在英國國內也引起不少爭議。即使雙方均表示這次「一般會面」並沒有觸及《溫莎框架》內容,但從取名以及會見時間本身來看,首相辛偉誠(Rishi Sunak)似是不惜「勞動」英王為這份框架協議背書,足見他視「完滿解決」北愛問題,以及長遠改善英歐政治及經濟關係,視為他任內希望爭取到的政績。
《溫莎框架》在經濟及政治均有實質意義,本篇會先從政治風險入手,了解《溫莎框架》對英國及歐盟的啟示是甚麼。
具體框架協議內容︰紅綠兩色通道、奪回徵稅權及斯托蒙特剎停機制
事實上,《溫莎框架》並沒有太大的技術突破,甚至對於香港人而言有部份內容更是似曾相識 – 例如所謂的紅色通道(red lane)及綠色通道(green lane)。具體而言,這次框架協議提出3個方向修訂現時的《北愛協定》︰
1. 設立綠色及紅色通道分流由英國運往北愛爾蘭及運往愛爾蘭的貨物,所有以綠色通道過關的貨物不再要求繁瑣的海關申報程序,只須申報基本商業資料,同時也擴大「英國國內貿易商」的定義,讓更多企業可直接使用綠色通道。此外,一些在原協定不能運往北愛爾蘭的貨品,如部份農產品及食品,以及有關藥物及植物的處理及標籤,將可通行及跟隨英國相關規定銷售。而由於英歐在本年初已達成貿易數據分享協議,這些數據將會交予歐盟成員國,協助監察運往北愛爾蘭的貨物有否通過愛爾蘭流入歐洲共同市場。
2. 英國在北愛爾蘭收回部份徵稅及國家補貼權力,包括增值稅及酒精稅,只要英國未來列出與修訂增值稅相關的貨品清單,以及酒精稅的稅率不低於歐洲共同市場,英國可自行調整。另外,在國家補貼層面,歐盟只有在對北愛與歐盟之間的貿易構成「真實、真正和實質的」風險(a proven real, genuine and material risk)時,才會對英國相關補貼提出反對。而根據框架協議文本,有9成8以上的國家補貼其實不受影響。
3. 設立斯托蒙特剎停機制(Stormont Brake),賦權北愛爾蘭議會在日後當歐洲法律嚴重影響北愛爾蘭時,可要求剎停上述法律在北愛爾蘭實施。要啟動相關程序需要至少兩個政黨並合共30位議員以上聯署提出。一旦北愛爾蘭提出相關要求後,該法律會暫時停止實施,直到英歐雙方在共同委員會談判有共識後才會重新落實。雖然協議文本並沒有要求需要分別得到統一派及獨立派的過半支持,但倫敦方面表示這會是處理北愛有爭議問題的常見做法,因此斯托蒙特剎停機制大多會沿用這套額外的表決規則。
這份協議在英國會被通過嗎?
坊間對於這份框架協議毀譽參半,例如前首相約翰遜(Boris Johnson)表示「很難」接受這份協議,也暗示假如他在位的話協議將更有利於英國;北愛民主聯盟黨(Democratic Unionist Party)有部份強硬議員對框架內容表示不滿,認為新協議仍未能滿足要求。當然,由於決定協議是否通過的英國國內機關是英國國會,理論上民主聯盟黨的聲音難以成為阻力,特別是現時保守黨的支持度相當低迷,它既不能承受提前大選的風險,也難再如去年一樣以換首相的方式維持保守黨的領導地位。因此,除非在本月出現極大變數,否則我們可以預期保守黨內部會讓這份框架協議低空通過,以換取空間處理當前經濟及俄烏戰爭問題,以及透過改善英歐關係讓部份歐洲資金引渡入英國體系內。事實上,即使在保守黨內以強硬脫歐立場見稱的歐洲研究小組(European Research Group),有部份成員在上星期接受訪問時表明支持框架協議,足見保守黨內部現時傾向通過協議下產生的法律文本。
例如在《溫莎框架》公布的聯合記者會中,馮德萊恩也同時公布重新准許英國公民及英國機構參與歐盟近1000億歐羅的Horizon Europe科研計劃,對英國在不同領域及科研機構未來與歐洲相關組織的科研合作,在資金上開了明確的綠燈。此外,歐盟在這次談判的讓步也是相當明顯,當中包括重申表明在國家補貼的立場,讓英國在一些民生領域上帶回貿易及徵稅的主動權,同時讓北愛爾蘭參與未來歐洲法律在北愛爾蘭實施的決策框架。儘管這不過是一個簡單的剎停機制,但對英國及歐盟而言都是意義重大,也是雙方共同希望將北愛民主聯盟黨「逼回」《受難日協議》權力平衡框架的外交策略。事實上,當傳統被視為反英、激進的新芬黨都表明支持協議,民主聯盟黨在大框架下很難站得住腳,合理的做法自然是退而求其次,希望將要求統一派及獨立派的過半支持的決策原則寫入法律框架,保障日後的政治本錢更為化算。
解讀後《溫莎框架》的英歐政治關係
而從這次的《溫莎框架》由談判到公開的層面,我們也可注意到英歐關係及談判當中的細微變化。首先,相當於約翰遜及文翠珊時代的高調及強硬的談判手腕,這次《溫莎框架》來得低調得多,甚至有部份議員表明要詳細了解框架內容才可作評論 – 這表明在保守黨內部對這次談判的內容所知甚少,也沒有準備在二月最後數天有如此重大消息公布。而在這次談判的過程中,辛偉誠也沒有如文翠珊一樣定下數條談判紅線,也令歐洲當局認為辛偉誠是一個可以「談判」的對象,而非鐵板一塊對牛彈琴。
另一方面,因著過去一年英國與歐盟在俄羅斯問題上接觸更多,以及面對中國的威脅,辛偉誠調整英國的歐洲戰略,早前英國媒體傳出辛偉誠希望在國防、貿易、能源、國家補貼及科研合作等層面,進一步加強與歐盟關係,以應對未來全球局勢。而從歐盟的角度出發,如何避免英國單方面修改《北愛協定》,是歐盟在脫歐問題上面對的一個重大難題,特別是過去數年面對這樣的政治風險,歐盟也要思考一旦英國真的單方面修改協議對愛爾蘭的直接政治影響,以及會否出現意料之外的地緣政治效應,因此辛偉誠願意談判的態度自然是喜聞樂見。而加強與英國在國防及貿易關係,對於歐洲共同市場而言也是有利無害,畢竟在歐洲金融市場在資本流動及私人融資上仍未及英國,可以借助與英國在金融及投資上合作,對歐盟國家而言也是重要。當然,《溫莎框架》只是一個起步的訊號,英歐貿易會否隨之拾級而上仍未可料,但至少在政治風險層面而言已大大降低,對英國對歐盟而言算是2023年的第一個利好消息了。
陳偉信博士
Orientis 研究總監
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